數(shù)據(jù)寶
林聲
2025-12-05 14:29
長三角地區(qū)空間發(fā)展藍圖已確立。
12月3日，國務(wù)院對外發(fā)布關(guān)于《長三角國土空間規(guī)劃（2023—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的批復(fù)。批復(fù)指出，《規(guī)劃》是國家級國土空間專項規(guī)劃，是長三角空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。
《規(guī)劃》將從分散的都市圈形態(tài)進一步推向整體一體化，明確科創(chuàng)走廊的支撐作用，并通過有序布局產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移，促進人才、資本、技術(shù)等要素在滬蘇浙皖四省市間高效順暢流動。
長三角一體化進入從“基礎(chǔ)互聯(lián)”向“深度協(xié)同”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，人口、產(chǎn)業(yè)與科技創(chuàng)新持續(xù)集聚，但空間利用、生態(tài)承載、產(chǎn)業(yè)布局與都市圈協(xié)同仍存在不均衡、不銜接的問題。此次規(guī)劃為未來十年長三角的空間秩序、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑、科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和世界級城市群建設(shè)提供了統(tǒng)一依據(jù)，具有方向性、戰(zhàn)略性和制度性意義。
在受訪專家看來，此次獲批的《規(guī)劃》圍繞要素流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新驅(qū)動等發(fā)展方向，構(gòu)建了長三角一體化的空間保障，也明確了長三角各都市圈協(xié)同的層次。同時，長三角的陸海統(tǒng)籌推動長江經(jīng)濟帶與東海海域協(xié)同布局發(fā)展，從近岸開發(fā)向深遠海拓展，從單一要素布局向港產(chǎn)城復(fù)合空間發(fā)展轉(zhuǎn)型。
清晰劃分都市圈層次
批復(fù)強調(diào)，《規(guī)劃》要落實長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略部署，建設(shè)世界級城市群，支撐長三角在中國式現(xiàn)代化中走在前列，更好發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動作用。
華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長曾剛在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，《規(guī)劃》圍繞要素流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間保障，構(gòu)建了長三角一體化進程中從核心區(qū)、重點區(qū)域到外圍地區(qū)的三級推進邏輯，覆蓋了不同類型區(qū)域，確保沒有任何地區(qū)被遺漏，國土空間布局上不存在空白和天窗。
批復(fù)指出，優(yōu)化以都市圈為引領(lǐng)的空間格局，支持上海發(fā)揮龍頭帶動作用，加強上海大都市圈與蘇錫常都市圈空間融合，以及與南京、杭州、合肥、寧波都市圈空間統(tǒng)籌，支撐世界級城市群建設(shè)。
曾剛認(rèn)為，此次批復(fù)的核心亮點之一，是明確將都市圈和城市群統(tǒng)籌起來，強調(diào)建設(shè)具有競爭力的世界級城市群，必須先把多個都市圈建設(shè)好。此前很多人對長三角城市群與各都市圈之間的關(guān)系存在疑問，擔(dān)心出現(xiàn)重疊交叉、權(quán)責(zé)不清的情況，而這次批復(fù)清晰劃分了不同層次的關(guān)系。
在曾剛看來，此次《規(guī)劃》獲批表明，上海與蘇錫常都市圈的融合提升了世界級城市群的影響力，蘇錫常是上海大都市圈的核心圈層，兩者范圍雖有大小之分，但需在諸多事務(wù)上協(xié)同推進，且上海與蘇州的互融同城化水平較高，為這種高度契合的融合模式提供了基礎(chǔ)。
另一圈層則是上海大都市圈與南京、杭州、合肥、寧波等都市圈的分工協(xié)調(diào)。這些都市圈與上海及彼此之間雖存在產(chǎn)業(yè)高度集聚的關(guān)聯(lián)，但在功能定位上各有側(cè)重，各揚所長，協(xié)同推進世界級城市群發(fā)展。
曾剛進一步分析指出，在這樣的圈層劃分背景下，后續(xù)在重大項目布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給以及制度建設(shè)等方面，預(yù)計會根據(jù)不同圈層的定位采取差異化的規(guī)劃并予以落實。
“此次批復(fù)通過厘清城市群與都市圈的關(guān)系、劃分不同都市圈之間的發(fā)展層級，讓各方形成統(tǒng)一共識，便于后續(xù)統(tǒng)一謀劃，從而提升長三角區(qū)域發(fā)展的整體效能，推動長三角空間布局的重構(gòu)與優(yōu)化?！痹鴦偙硎尽?/p>
明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間藍圖
都市圈融合最核心的是要素流動。在此次批復(fù)的《規(guī)劃》中，科創(chuàng)空間的布局尤其受到關(guān)注。
批復(fù)提出，強化科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新空間跨區(qū)域協(xié)同，重點保障長三角G60科創(chuàng)走廊、沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶等空間需求。
在現(xiàn)有多條科創(chuàng)走廊疊加的情況下，長三角未來如何避免“創(chuàng)新資源同質(zhì)化競爭”？科創(chuàng)空間跨區(qū)域統(tǒng)籌的關(guān)鍵制度或機制創(chuàng)新在哪里？
在曾剛看來，《規(guī)劃》明確了三條科創(chuàng)走廊的布局，這三條走廊在空間上形成一個三角形，其核心頂點包括上海、南京、杭州，廣義上還可延伸至合肥，這個三角形構(gòu)成了長三角科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)鏈融合的核心支撐骨架，同時也是生態(tài)協(xié)同發(fā)展的重要載體。
三條科創(chuàng)走廊雖同屬長三角科創(chuàng)空間的重要組成部分，但各自的功能定位和側(cè)重點存在差異，并非同質(zhì)化布局，而是形成了互補互促的關(guān)系。
具體來看，曾剛認(rèn)為，長三角G60科創(chuàng)走廊更多基于科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，聚焦于產(chǎn)業(yè)鏈與科技創(chuàng)新的深度結(jié)合，推動各類創(chuàng)新資源在走廊內(nèi)高效流動與整合。沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶以重大應(yīng)用技術(shù)開發(fā)為主體功能，承擔(dān)著壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、培育未來新賽道產(chǎn)業(yè)的艱巨任務(wù)，重點圍繞關(guān)鍵應(yīng)用技術(shù)突破，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級提供核心技術(shù)支撐。寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶則側(cè)重于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與綠色技術(shù)開發(fā)，同時著眼于通過綠色發(fā)展，探索后進地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展的新路徑，在推動區(qū)域均衡發(fā)展與生態(tài)協(xié)同方面發(fā)揮重要作用。
“這三條科創(chuàng)走廊的底層邏輯是一致的，都是為了構(gòu)建生態(tài)綠色基座，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的深度融合，共同支撐長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，成為長三角高質(zhì)量發(fā)展的核心三角支架。”曾剛表示。
此次批復(fù)還提出，優(yōu)化沿江、沿海地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地布局，加強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群向蘇北、皖北、安徽沿江等地區(qū)有序升級轉(zhuǎn)移的空間保障。
在曾剛看來，對于蘇北、皖北、安徽沿江等地區(qū)而言，核心任務(wù)是承接中心城市的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)梯度轉(zhuǎn)移，但這種轉(zhuǎn)移并非低端產(chǎn)業(yè)的簡單遷移，而是基于地區(qū)自身優(yōu)勢的精準(zhǔn)承接，目的是與中心區(qū)形成互補關(guān)系，構(gòu)建中心城市側(cè)重研發(fā)、周邊地區(qū)側(cè)重生產(chǎn)的跨地區(qū)產(chǎn)學(xué)研合作機制。
“《規(guī)劃》在國土空間上為這種梯度轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)協(xié)作做出了具體安排，明確了不同區(qū)域的功能定位，讓各地區(qū)的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮?！痹鴦傉f。
長三角具備實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的良好基礎(chǔ)，其區(qū)域空間格局最完整、城市能級布局最完善。
中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副研究員金田林在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪時表示，此次批復(fù)的《規(guī)劃》將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移從以往的市場行為和區(qū)域性政策，上升到國家空間戰(zhàn)略層面，這有效地解決了以往產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心難題：一方面為承接地提供了空間載體和政策支持，另一方面也破解部分高能級城市因短期稅收、就業(yè)考量而不愿推進產(chǎn)業(yè)的困境。
“對于空間資源相對稀缺的高能級城市而言，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移‘騰籠換鳥’能為前沿科技創(chuàng)新、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展等騰出寶貴空間；而蘇北、皖北等承接地則通過承接產(chǎn)業(yè)獲得發(fā)展新動能，最終實現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的合理配置。”金田林表示。
根據(jù)批復(fù)的提法，《規(guī)劃》有望通過剛性底線管控和生態(tài)跨區(qū)域協(xié)同，杜絕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的資源環(huán)境問題，提示產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非簡單的工廠搬遷，而是一個需要與承接地特色資源相結(jié)合，并充分考慮環(huán)境承載力的價值再創(chuàng)造過程，以實現(xiàn)真正的區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。
陸海統(tǒng)籌新突破
此次對《規(guī)劃》的批復(fù)對陸海統(tǒng)籌也有詳細說明。批復(fù)提出，優(yōu)化陸海統(tǒng)籌、江海聯(lián)動的空間格局，推進沿海地區(qū)港航功能、港產(chǎn)城等重要空間的協(xié)同布局，合理有序利用深遠海空間，釋放海洋空間發(fā)展?jié)撃堋?/p>
在金田林看來，海洋經(jīng)濟發(fā)展已從以往區(qū)域戰(zhàn)略中的附屬表述，提升到了新的高度。作為國家高質(zhì)量發(fā)展引擎的區(qū)域，國家對長三角在陸海統(tǒng)籌方面的期待與要求也更高。
不過，當(dāng)前我國陸海統(tǒng)籌仍面臨多重瓶頸制約。在金田林看來，首先是規(guī)劃與管理的割裂問題，陸域規(guī)劃與海域使用規(guī)劃長期處于“兩張皮”狀態(tài)，本質(zhì)是“重陸輕海”傳統(tǒng)觀念在空間管理上的體現(xiàn)，未能實現(xiàn)陸地優(yōu)勢與海洋賦能的相互加持。
其次是開發(fā)收益周期錯配，地方政府受考核壓力和發(fā)展需求影響，更傾向于投資能快速帶來稅收的近岸開發(fā)，對深遠海開發(fā)缺乏動力。此外，跨區(qū)域生態(tài)補償和空間管控約束缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，陸域污染物輸入對河口及近岸生態(tài)環(huán)境造成深刻影響，這與國家正在推動構(gòu)建的“從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo治理大格局”目標(biāo)存在差距，港產(chǎn)分離、港城脫節(jié)現(xiàn)象較為突出。
金田林認(rèn)為，針對長三角的陸海統(tǒng)籌發(fā)展，此次《規(guī)劃》的批復(fù)明確了三大突破方向。一是將長江黃金水道與東海海域視為完整的聯(lián)動空間系統(tǒng)，進行整體設(shè)計，契合我國經(jīng)濟“T字型”布局特點，推動長江經(jīng)濟帶與東海海域協(xié)同布局發(fā)展。
二是從近岸開發(fā)向深遠海拓展，規(guī)劃提出合理有序利用深遠?？臻g、釋放發(fā)展?jié)撃埽@為長三角突破資源環(huán)境約束、探索海洋新能源、藍色碳匯、遠洋漁業(yè)等未來產(chǎn)業(yè)提供了規(guī)劃前瞻性和空間載體合法性依據(jù)，海上光伏、風(fēng)電、潮流能等新能源利用方式有望在深遠海得到進一步開發(fā)。
三是從單一要素布局向港產(chǎn)城復(fù)合空間發(fā)展轉(zhuǎn)型，規(guī)劃要求推進沿海地區(qū)港航功能、港產(chǎn)城等重要空間協(xié)同布局，意味著空間規(guī)劃管控單元將從單一的港口、工廠、城區(qū)，升級為功能復(fù)合、安全高效的空間綜合體。
在金田林看來，港產(chǎn)城一體化要打破行政邊界，實現(xiàn)港口體系、產(chǎn)業(yè)鏈布局與城市功能的協(xié)同發(fā)展，關(guān)鍵在于依托都市圈這一新型空間組織模式，推進跨域一體化的規(guī)劃、建設(shè)與管理，將港產(chǎn)城一體化升級為港口都市圈模式。《規(guī)劃》也明確提出要“優(yōu)化以都市圈為引領(lǐng)的空間格局”。
“國際上，日本東京、荷蘭阿姆斯特丹等依托優(yōu)質(zhì)港口形成的世界級港口都市圈，為長三角提供了成熟范例。長三角作為港口密集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度高、經(jīng)濟活躍度高的區(qū)域，具備向港口都市圈模式發(fā)展的基礎(chǔ)?！苯鹛锪终f。
