證券時(shí)報(bào)網(wǎng)
劉燦邦
2025-12-05 19:07
證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊
近日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）提出，“發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”，這為做好今后5年財(cái)政改革發(fā)展工作指明了方向。
“這意味著在‘十五五’時(shí)期，財(cái)政仍將在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、保障就業(yè)、推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改善民生等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。但在政策實(shí)施方式上，將更加注重精準(zhǔn)有效與財(cái)政可持續(xù)之間的平衡。”中國人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員代志新在接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
財(cái)政更可持續(xù)絕非“大幅縮減支出”，而是更高效的宏觀調(diào)控、更高水平的財(cái)政管理。多位受訪專家建議，在收入端，保持關(guān)鍵領(lǐng)域稅收優(yōu)惠力度的同時(shí)，清理不必要的稅收優(yōu)惠政策，研究探索新的稅源；在支出端，推動(dòng)地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任上移，由中央財(cái)政承擔(dān)更多公共事務(wù)支出責(zé)任，同時(shí)積極拓展地方稅源。
延續(xù)“積極財(cái)政政策”取向
自2008年國際金融危機(jī)以來，中國持續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，適時(shí)適度預(yù)調(diào)微調(diào)，有效降低了經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響。未來5年，我國將延續(xù)“積極財(cái)政政策”的總體取向，同時(shí)對增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性提出更高要求。
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。回顧“十四五”時(shí)期，財(cái)政收入“蛋糕”越來越大，支出強(qiáng)度前所未有。“十四五”時(shí)期以來，財(cái)政赤字率從2.7%提高到3.8%，在2025年進(jìn)一步提高到4%。
展望未來5年，中國財(cái)政將直面一系列經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，《黨的二十屆四中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》（下稱《輔導(dǎo)百問》）指出，一方面，財(cái)政收入增長面臨較多約束，傳統(tǒng)重點(diǎn)稅源行業(yè)增長放緩，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)等發(fā)展迅速，但對稅收貢獻(xiàn)相對較小。另一方面，財(cái)政支出需求持續(xù)增長，促消費(fèi)、擴(kuò)投資、穩(wěn)就業(yè)保民生等重點(diǎn)領(lǐng)域剛性支出不減，財(cái)政收支平衡壓力持續(xù)加大。
代志新認(rèn)為，《建議》提出“增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”，主要基于我國將面臨的中長期挑戰(zhàn)，也是為未來財(cái)政政策預(yù)留必要的應(yīng)對空間。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這并非意味著全面收縮支出或機(jī)械設(shè)定一個(gè)赤字上限，而是要求財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的中長期管控。
“積極的財(cái)政政策不再簡單依賴大規(guī)模支出擴(kuò)張或普惠式刺激，而是通過保持適度赤字水平、推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，強(qiáng)化對科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型與基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的定向支持，以及對經(jīng)濟(jì)社會薄弱環(huán)節(jié)的針對性扶持，更好地實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)功能。”代志新表示，財(cái)政管理將更加強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向、項(xiàng)目擇優(yōu)和長期風(fēng)險(xiǎn)防控，避免因短期政策需要而導(dǎo)致財(cái)政壓力持續(xù)積累。
優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策
保持合理宏觀稅負(fù)水平
稅收是一國財(cái)政收入的主要來源。增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，首先需要保持合理的宏觀稅負(fù)水平。《建議》提出，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負(fù)水平。
從小口徑宏觀稅負(fù)看，2024年我國稅收占GDP的比重不足13%，相較于2021年下降大約2個(gè)百分點(diǎn)，與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比處于較低水平。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授白彥鋒向記者指出，稅收收入比重過低，在一定程度上會導(dǎo)致物價(jià)水平下降、地方債膨脹、地方財(cái)政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增加等一系列問題。為此，“十五五”時(shí)期需要扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性螺旋上升發(fā)展。
所謂“合理的宏觀稅負(fù)水平”，在代志新看來，是指能夠有效保障基本公共服務(wù)供給與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，同時(shí)不顯著抑制市場主體活力與居民消費(fèi)意愿的稅負(fù)區(qū)間。“應(yīng)更加注重稅制質(zhì)量，而非片面追求名義稅負(fù)高低。”他說。
具體施策上，多位受訪專家一致認(rèn)為，應(yīng)清理不必要的稅收優(yōu)惠政策，并保持對科技創(chuàng)新、民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠力度。代志新建議，取消扭曲市場資源配置、產(chǎn)生不公平競爭的地區(qū)性或行業(yè)性稅收傾斜；優(yōu)化稅收優(yōu)惠制度，強(qiáng)化時(shí)限管理、目標(biāo)約束與績效評價(jià)，建立定期評估與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴記者，“十五五”時(shí)期應(yīng)選擇對普通居民影響不大，但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進(jìn)行稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。此外，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)研究探索新稅源，例如研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、碳稅等。
強(qiáng)中央事權(quán) 增地方財(cái)力
近年來，中央財(cái)政建立較為完善的“三保”制度機(jī)制，縣級財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn)，但個(gè)別地區(qū)“三保”保障壓力仍較大。未來5年，中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任有望得到進(jìn)一步優(yōu)化。《建議》提出，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比重，增加地方自主財(cái)力。
“近年來地方財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)困難，根本原因在于長期以來的地方事權(quán)和支出責(zé)任過重。而中央與地方收入劃分不夠科學(xué)和規(guī)范，地方財(cái)力尤其是地方自主財(cái)力不足。”羅志恒表示，“十五五”時(shí)期，要推動(dòng)事權(quán)與支出責(zé)任上移，緩解地方政府“小馬拉大車”的現(xiàn)狀。
上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，可加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)，將面向共同富裕、文化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、總體安全等類別中的更多的公共事務(wù)劃歸中央事權(quán)，并相應(yīng)由中央承擔(dān)更多支出責(zé)任。
減少地方支出壓力的同時(shí)，還需為地方“增收”。羅志恒建議，“十五五”時(shí)期應(yīng)積極拓展地方稅源，完善以共享稅為主的地方收入體系。短期內(nèi)可以適當(dāng)優(yōu)化企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等共享稅的分享比例，以在較短時(shí)間內(nèi)緩解地方財(cái)政運(yùn)行困難，推動(dòng)地方財(cái)政從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)。中長期應(yīng)以增強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)為核心增加地方自主財(cái)力，讓地方獲得更多的財(cái)力自主調(diào)配空間。
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